¿Qué hay que cambiar de la Ley electoral?

 

La reforma de la ley electoral será, muy posiblemente, uno de los ejes centrales de la actuación política en la próxima legislatura. Dos deberían ser sus objetivos: por una parte, conseguir que haya una representación en las Cámaras similar al porcentaje de votantes de cada partido y, por otra, mejorar el ejercicio del derecho al voto, especialmente, para el número cada vez mayor de españoles en el extranjero que en las últimas elecciones votó en un porcentaje inferior al 7%.

Tras estos dos objetivos, la reforma electoral ofrece una serie de posibilidades y de problemas que se verán a lo largo de este artículo, en el que diferenciaremos la situación en el Congreso de los Diputados y en el Senado, así como la mejora de la participación de los españoles en el extranjero.

  1. Congreso de los Diputados

El Congreso de los Diputados es la cámara parlamentaria más relevante. Elige al Presidente del Gobierno, tiene un papel primordial en el control al Gobierno y en la redacción de las leyes. Su sistema de elección es maquiavélico, como señaló uno de sus autores, Oscar Alzaga. Aunque la cita sea larga, merece la pena recordar la explicación que dio años después:

“Es absolutamente original, e infinitamente más original de lo que parece a primera vista, y es bastante maquiavélico. Es original porque el procedimiento se basa en la Ley de 1908 y es bastante maquiavélico porque la ley actual es esencialmente una reproducción del Decreto-ley del 77 y tal Decreto, formalmente pactado por el Gobierno predemocrático con las fuerzas de la oposición, fue elaborado por expertos, entre los cuales tuve la fortuna de encontrarme, y el encargo político real consistía en formular una ley a través de la cual el Gobierno pudiese obtener la mayoría absoluta. Puesto que los sondeos preelectorales concedían a la futura Unión del Centro Democrático un 36-37 por ciento de los votos, se buscó hacer una ley en la que la mayoría absoluta pudiese conseguirse con alrededor del 36-37 por 100. Y con un mecanismo que en parte favorecía a las zonas rurales, donde las proyecciones preelectorales UCD eran predominantemente frente a las zonas industriales, en las que era mayor la incidencia del voto favorable al Partido Socialista. (…) se procuraba que el logro de la mayoría absoluta para el Partido Socialista estuviera situado no en el 36-37 por 100 sino en el 39-40 por 100”.

En el artículo 68 de la Constitución se recogen las reglas para la elección de los miembros del Congreso: 1. Tiene que haber entre 300 y 400 diputados. 2. La circunscripción electoral es la provincia. 3. Se asigna un diputado a Ceuta y Melilla y el número de diputados de las restantes dependerá de su población. 4. La asignación de escaños se hará de forma proporcional. Estas son, por lo tanto, las 4 reglas básicas que un cambio de la ley electoral no puede modificar.

Contrariamente a lo que suele indicarse, los problemas de proporcionalidad en la distribución de diputados no provienen de la Ley d’Hont, que es el procedimiento que se recoge en la Ley electoral vigente, sino de las circunscripciones provinciales y del número mínimo de diputados por provincia, 2. La mayor parte de ellas tienen una población muy reducida y ello hace que un número muy considerable de votos se queden sin alcanzar el mínimo necesario para obtener escaño. Concretamente, en las pasadas elecciones el reparto de los 350 diputados se hizo del siguiente modo:

  • Madrid: 36
  • Barcelona: 31
  • Valencia: 15
  • Alicante y Sevilla: 12
  • Málaga: 11
  • Murcia: 10
  • Cádiz: 9
  • Asturias, Baleares, La Coruña, Las Palmas y Vizcaya: 8
  • Granada, Pontevedra, Santa Cruz de Tenerife y Zaragoza: 7
  • Almería, Badajoz, Córdoba, Gerona, Guipúzcoa, Tarragona y Toledo: 6
  • Cantabria, Castellón, Ciudad Real, Huelva, Jaén, León, Navarra y Valladolid: 5
  • Álava, Albacete, Burgos, Cáceres, Lérida, Lugo, Orense, La Rioja y Salamanca: 4
  • Ávila, Cuenca, Guadalajara, Huesca, Palencia, Segovia, Teruel y Zamora : 3
  • Soria: 2
  • Ceuta y Melilla: 1

Como se puede apreciar, la mayor parte de las provincias tienen un número pequeño de diputados que impide la presencia de parlamentarios de todos los grupos; perjudicando a los que no están en primer o segundo lugar. En Palencia, por ejemplo, Ciudadanos y Podemos se quedaron sin él a pesar de tener un porcentaje del 14 y el 13% de votos, respectivamente. Incluso en provincias medianas, como Málaga o Sevilla, IU-Unidad Popular no obtuvo ningún escaño con cerca de un 7% de votos. Esta situación es conocida y resaltada negativamente por los organismos internacionales.

Pero, además, ello hace que no todos los escaños cuesten el mismo número de votos. Por ejemplo, en las elecciones generales de 2011, Barcelona tuvo un censo electoral de 4.027.998 personas que eligieron a 31 diputados, por lo que esta provincia tuvo un representante en el Congreso por cada 129.255 electores. Al mismo tiempo, en Guadalajara, con tres escaños y un censo de 179.538 personas, hubo un escaño por cada 25.648 electores.

Parece pues evidente que la abundancia de circunscripciones provoca disfunciones. Afecta a la igualdad en el voto y al igual peso de los votantes. Hoy, para cambiar el sistema y hacer que la Comunidad autónoma fuera la circunscripción electoral básica, habría que cambiar la Constitución. ¿Significa esto que no exista ninguna opción?

El Consejo de Estado propuso en su momento que cada provincia tuviera sólo un diputado con carácter obligatorio. Esto permitiría ampliar la representatividad, de tal manera que 298 diputados fueran asignados en circunscripciones en función de la población, frente a los 248 actuales.

Otra alternativa, que creo cuya constitucionalidad sería salvable (y que se podría hacer con mayoría absoluta en el Congreso) consistiría en agrupar todos los votos que no han servido para la obtención de escaños en una lista única de carácter nacional y distribuir 50 diputados complementarios a los 350 actuales. Estos restos constituirían la totalidad de los votos de los partidos sin escaño, así como los votos de los restos que quedaran después del último escaño obtenido por cada partido. Con ello se garantizarían dos aspectos: la base seguiría siendo provincial (los restos que se agrupan proceden de hecho de cada provincia) y actuaría como elemento corrector para garantizar que, tal como señala el artículo 68.1 de la Constitución, el voto sea igual en todo el territorio español. En todo caso, por los factores que se han venido señalando, resultaría conveniente eliminar la circunscripción provincial del texto constitucional.

A estos problemas se añade el denunciado por Presno recientemente: La determinación del número se hace, de acuerdo con el artículo 162 de la LOREG no en función de los votantes sino de la población, lo que sobrerepresenta a las provincias mediterráneas, con muchos residentes del Norte de Europa.

  1. Senado

La situación del Senado responde a unas reglas totalmente distintas. Sus miembros se eligen de dos formas: una, de manera directa por los electores y, otra, por las Asambleas Legislativas de las Comunidades autónomas.

Las reglas de designación de senadores recogidas en el artículo 69 de la Constitución son más escasas que las previstas para el Congreso. De hecho, sólo señala el número: habrá 4 en cada provincia; a los que habrá que añadir los de los territorios insulares y Ceuta y Melilla de la siguiente forma: en Gran Canaria, Tenerife y Mallorca, 3; en Ceuta y Melilla, 2; y en Ibiza-Formentera, Menorca, Fuerteventura, Gomera, Hierro, Lanzarote y La Palma, 1 senador. Todos ellas como reglas directamente aplicables con independencia de su población y que resultan a todas luces injusta pero cuya modificación requeriría la reforma de la Constitución. La segunda regla asigna a cada Comunidad autónoma un puesto correspondiente en el Senado por cada millón de habitantes. En total, hay 208 senadores elegidos directamente en las elecciones y 56 elegidos por las Asambleas autonómicas.

Lo que no está recogido, en cambio, es el procedimiento de elección de los senadores por la ciudadanía de forma directa: “en los términos que señale una Ley Orgánica”, dice la Constitución. El sistema actual, que permite que con menos del 30% de votos se pueda tener mayoría absoluta en el Senado, es por tanto susceptible de modificación a lo largo de la legislatura, sin necesidad de reforma constitucional. Ciertamente, son muy pocos los puestos a elegir y, por ello, resultará muy complicado que se pueda conseguir una equivalencia suficiente entre escaños y votos, sobre todo teniendo en cuenta que el número de senadores está determinado con las reglas constitucionales y no pueden llegar a números equivalentes a los del Congreso.

  1. Voto en el exterior

La reforma electoral de 2011 –hecha para evitar el fraude que se producía en el voto de los emigrantes- ha dejado sin votar a un número considerable de españoles, debido a dos factores: por un lado, la exigencia de solicitar el voto y, por el otro, los retrasos en el envío de papeletas a los que previamente se habían inscrito.

De los 2 millones de españoles que viven en el extranjero, sólo el 7% solicitó el voto. Un número muy bajo que no reflejaba su inquietud política, pero que sí era manifestación de las dificultades de todo tipo para hacer la inscripción, partiendo del hecho de que la mayoría no conocía el procedimiento. Problema que ya fue constatado en su momento por la Junta Electoral Central. Pero incluso en el caso de la inscripción, muchos no recibieron las papeletas de votos, con lo que pese a estar inscritos tampoco pudieron ejercer su derecho.

La constatación del fracaso del sistema vigente, debería llevar a arbitrar un procedimiento especial para el ejercicio del derecho de voto en el extranjero. Posiblemente sea éste el momento, teniendo en cuenta las funcionalidades de los nuevos DNI 3.0, de habilitar el voto electrónico para estos electores, incluyendo todos los actos del procedimiento electoral: inscripción y voto. Asimismo, debería también analizarse, tal como señaló el Consejo de Estado, la inclusión de una circunscripción para estos votantes.

Como se ha visto, no faltan dificultades para el cambio, pues hay muchos aspectos a modificar y algunos de ellos exigirían una reforma constitucional especialmente complicada teniendo en cuenta que requeriría ser aprobada por una mayoría de tres quintos de cada una de las Cámaras y que, además, el Partido Popular dispone de mayoría absoluta en el Senado.

No es imposible, sin embargo. Merece la pena apoyar los cambios que nos permitirán progresar en el desarrollo de la cláusula del Estado democrático que recoge el artículo 1.1 de nuestra norma fundamental.

Por su interés, conviene leer:

Informe del Consejo de Estado sobre la Reforma Electoral

Presno Lineras, M.A. “Régimen electoral (“maquiavélico”) y sistema de partidos (con sesgo mayoritario)” en la Revista Española de Derecho Constitucional, nº 104 (mayo-agosto 2015)

Este post fue publicado originariamente en la edición española del Huffington Post

 

2 Replies to “¿Qué hay que cambiar de la Ley electoral?”

  1. Alonso Quijano

    Pues yo opino que el mejor sistema electoral es uninominal a doble vuelta. Agruparía senado y congreso en una sola cámara de 650 diputados y distritos de 60.000 electores. Hay que tomar ejemplo de UK. Elección separada del presidente en distrito único para toda España a doble vuelta y mandato de 6 años. Un CGPJ de 70 elegidos en distritos de 500.000 electores. en elección separada mandato de 8 años renovado por partes.

  2. Alonso Quijano

    Pues yo opino que el mejor sistema electoral es uninominal a doble vuelta. Agruparía senado y congreso en una sola cámara de 650 diputados y distritos de 60.000 electores. Hay que tomar ejemplo de UK. Elección separada del presidente en distrito único para toda España a doble vuelta y mandato de 6 años. Un CGPJ de 70 elegidos en distritos de 500.000 electores. en elección separada mandato de 8 años renovado por partes.

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