¿Podría reformarse el artículo 135?


En el contexto de las negociaciones de Gobierno suena de vez en cuando la cuestión de la reforma del artículo 135 de la Constitución española. Una cuestión compleja, política y jurídicamente que tiene conexiones con el Derecho de la Unión Europea. Es este problema el que quiero tratar, reconociendo que con la mayoría absoluta del PP en el Senado, que ha necesitado menos del 30% de votos, resultará imposible avanzar en esta dirección. En todo caso, se analiza también la compatibilidad con las reglas europeas de un incumplimiento de los límites de déficit y deuda pública, examinando las consecuencias que tendría.

Las reglas de la estabilidad presupuestaria no son novedosas. Están incorporadas al Derecho europeo desde el año 1997 y fueron un elemento sobre el que se vertebra la creación del euro. La función de control ha sido encomendada esencialmente a la Oficina Estadística de la Unión Europea -Eurostat-, que ha de aplicar primero la norma contable denominada SEC95 sustituida en mayo de 2013 por el SEC 2010, que ha procedido a adaptar las reglas anteriores para el control del déficit público nacional en el contexto actual.
El modo de actuar de Eurostat en estos años es claramente censurable, ya que ha introducido en el ámbito público la ingeniería jurídico-financiera y la contabilidad de diseño a la hora de medirlo. Bien se podría decir, incluso, que el organismo estadístico europeo premia una buena utilización de la ingeniería financiera, de los trucos contables, de los recovecos que se abren en la norma contable europea. Que se ha hecho un uso imaginativo de la contabilidad lo prueba el caso de las cuentas griegas para entrar en el euro, pero ha habido muchos otros, especialmente en el cómputo de la obra pública, posiblemente la partida de gasto público más importante.

Lo que se quiere señalar es no sólo que las reglas de la estabilidad pueden ser injustas sino que, además, sus aspectos técnicos -cómputo de déficit público y deuda pública- se han aplicado de forma aleatoria en función de la conveniencia política. No podemos olvidar, además, que esta regla constituye un elemento de carácter técnico de una política económica muy determinada de carácter neoliberal, que ha insistido mucho en la política de rebaja fiscal, como vía para la privatización de lo público. Una política económica que ha hecho mucho daño a la ciudadanía durante la crisis económica, especialmente en los países del sur de Europa, mediante recortes en derechos y prestaciones públicas.

La pregunta que hoy hemos de plantearnos es ¿qué efecto tendría la derogación del artículo 135 de la Constitución?

El principio del que debemos partir es el siguiente: las reglas de la estabilidad presupuestaria están muy asentadas hoy en el Derecho europeo. Están asumidas por España y los demás Estados de forma voluntaria desde el momento en que aceptamos la pertenencia a la Unión Económica y Monetaria y entramos en el euro.

La base actual la encontramos en una modesta frase del artículo 126 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, cuyo origen está en versiones anteriores de los Tratados: “Los Estados miembros evitarán déficits públicos excesivos”. A partir de este enunciado se configura un exigente régimen jurídico que obliga a que los Estados que formen parte de la Unión Económica y Monetaria cumplan con los parámetros de déficit público (3% del PIB) y de deuda pública (65% del PIB) que se indican, entre otros, en el Protocolo adicional nº 12 al Tratado de Funcionamiento. De ello se deducen un conjunto de consecuencias jurídicas que son de extraordinaria importancia. Expuestas de forma sencilla serían estas:

1. Por aplicación del artículo 126 -apartados 3 a 11- del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea la Comisión europea y el Consejo de la Unión tramitarán lo que se denomina el Procedimiento de Déficit Excesivo en el momento en que se produzca un incumplimiento del porcentaje de déficit pública, basado en la realización de ciertas reformas para volver a una situación de conformidad, reformas que nunca van en la perspectiva de los ingresos públicos sino de los gastos públicos.

– Si se incumpliera el resultado de este procedimiento, el propio artículo 126 señala que el Consejo de la Unión Europea

– Impondrá controles antes de emitir deuda pública. Aunque no esté indicado ahí, el Banco Central Europeo no aplicará mecanismos de apoyo a la deuda pública para reducir el precio de la misma en el mercado.

– Recomendará que el Banco Europeo de Inversiones no conceda préstamos al Estado

Exigirá que el Estado miembro de que se trate efectúe ante la Unión un depósito sin devengo de intereses por un importe apropiado, hasta que el Consejo considere que se ha corregido el déficit excesivo; con lo que la capacidad de gasto será aún menor y

Impondrá multas de una magnitud adecuada en función de la intensidad del incumplimiento

Desde este primer punto de vista, las autoridades europeas impondrán una serie de sanciones económicas al Estado que incumpla las prescripciones de la regla de la estabilidad presupuestaria que impedirán la realización de políticas de fomento del gasto público.

2. El 2 de marzo de 2012, con Rajoy de Presidente del Gobierno de España, los Jefes de Estado y Gobierno de todos los países miembros de la UE, a excepción del Reino Unido y la República Checa, firmaron el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza (TECG) en la Unión Económica y Monetaria. Una norma cuya transcendencia pública es inversamente proporcional a su importancia para mantener la situación actual en Europa y, en particular, las políticas de austeridad.

De acuerdo con lo que dispone el artículo 5 de dicho Tratado, aquel Estado “que sea objeto de un procedimiento de déficit excesivo con arreglo a los Tratados en los que se fundamenta la Unión Europea establecerá un programa de colaboración presupuestaria y económica en el que incluya una descripción pormenorizada de las reformas estructurales que se deberán adoptar y aplicar a fin de garantizar una corrección efectiva y duradera de su déficit excesivo”.

Esto es, la segunda consecuencia que recoge la normativa europea es la pérdida de la soberanía económica, en la medida en que pasamos a tenerla monitorizada.

3. Pero es que, además, el propio Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza impide que se modifique el artículo 135, ya que impone que el principio de estabilidad presupuestaria y el pacto se contenga en “disposiciones que tengan fuerza vinculante y sean de carácter permanente, preferentemente de rango constitucional, o cuyo respeto y cumplimiento estén de otro modo plenamente garantizado a lo largo de los procedimientos presupuestarios nacionales” (artículo 3.2). Lo q nos lleva implícitamente a la necesidad de aprobación europea.
Esto supone que en el caso de que no se cumpliese con esta obligación conllevaría un recurso por incumplimiento.

Dicho de otro modo, si se reformara el artículo 135 de la Constitución, el efecto sobre la estabilidad presupuestaria no sería el deseado. El Derecho europeo proporciona mecanismos suficientes a la Comisión Europea y al Consejo de la Unión Europea para exigir a los Estados cumplir con las reglas de la estabilidad presupuestaria, lo tengamos o no incorporado al texto constitucional. Por ello, la derogación del artículo 135 tendría un efecto más simbólico que real, ya que la clave del problema está en Europa.

Con lo anterior no quiero decir que piense que deba olvidarse todo intento en esta materia. Pero sí quiero resaltar que, viendo la estabilidad presupuestaria como un problema, el objetivo real para ser efectivos no se encuentra en la Constitución española sino en el Derecho de la Unión Europea. Atacar sólo el artículo 135 no permitirá conseguir los efectos prácticos que se pretenden ya que el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea tienen poder suficiente para imponernos sus consecuencias. Los cambios en los procedimientos de aprobación de los presupuestos, a lo que dedicaré un pos próximamente, muestran cómo funcionan en la práctica.

No oculto que, desde una perspectiva política y teniendo en cuenta la correlación de fuerzas en las instituciones europeas y los mecanismos de cambio en los Tratados, su modificación resulta muy complicada en el contexto actual.

Lo cual coloca a las políticas de izquierda en una posición de debilidad frente a lo que se ha constitucionalizado de facto en los Tratados europeos. En los países del sur de Europa el efecto es aún mayor, ya que las políticas de recorte para garantizar la estabilidad presupuestaria se han hecho a costa de la ciudadanía que ha perdido poder adquisitivo, derechos y prestaciones públicas. El empeño que vemos a diario en la Troika con Grecia -que olvida la historia y solo piensa en la banca- nos hace albergar pocos motivos de optimismo en una mejoría de Europa.

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