Qué habría que hacer con la OMC para cumplir con lo que ha dicho el G20: “We therefore support the necessary reform of the WTO to improve its functioning”

Queda poco para que el G20 vuelva a reunirse y revise qué ha pasado con los compromisos que se lanzaron en la última cumbre en diciembre de 2018. Entre los compromisos asumidos se encontraba el de apoyar la reforma de la OMC para mejorar su funcionamiento. En estos meses, muchas han sido las propuestas de los miembros del G20 para apoyar la reforma del sistema comercial multilateral, aunque por el momento los frutos no han llegado.

Sin pretender dar una solución, que solo la negociación y la búsqueda (y ojalá el logro) de equilibrios económicos entre los Estados va a traer, sí vamos a facilitar algunas ideas, que podrían ayudar a hacer avanzar las reformas de la OMC.

Las bases para guiar las reformas deberían ser, por un lado, recuperar y reforzar los valores centrales de la OMC, y por otro, acercar el funcionamiento de la organización a la realidad del comercio internacional, tanto desde el punto de vista sustantivo, como desde el institucional.

En cuanto a los valores centrales del sistema de la OMC, lo primero que hay que tener en cuenta es que la OMC es en esencia un foro de negociaciones constante y que funcione o no depende de la voluntad de sus Estados miembros en el avance de las negociaciones. La Secretaría, el aparato administrativo de la organización, es puramente administrativa, a diferencia de lo que ocurre en otras organizaciones internacionales. Los Estados miembros deberían volver a considerar a la OMC como el principal foro de negociaciones comerciales. Las negociaciones comerciales al margen de la OMC debilitan el sistema multilateral de la organización y por ello, deberían mantenerse solo en la medida en que puedan ayudar a avanzar al sistema comercial multilateral de la OMC. Si se actúa de otra forma, como se ha hecho en los últimos años, se estaría socavando la esencia del sistema de la OMC y, por tanto, el funcionamiento de la organización en sí.

Partiendo de la existencia de esta voluntad, es decir, de que la OMC sea el centro de las negociaciones comerciales multilaterales, los miembros de la organización activarían la función de deliberación que requiere toda negociación, activarían igualmente el diálogo político serio y constructivo, que es la base del logro de los consensos que lleva a la creación de las normas. En el desarrollo de esta tarea, los Estados miembros se pueden apoyar en la experiencia de la Secretaría y las posibilidades que ofrecen las nuevas tecnologías, para que los debates sean inclusivos con todos los Estados miembros. 

En segundo lugar, este foro de negociaciones constante ha funcionado porque ha sabido mantener el equilibrio necesario entre la parte política y los mecanismos de supervisión de la organización, la confianza de los Estados miembros en el sistema. El cambio del sistema GATT al de la OMC corrigió determinados desequilibrios institucionales, que bloqueaban el GATT. En este sentido, las negociaciones en la OMC se basan en la representación igualitaria (un miembro, un voto) y la práctica de toma de decisiones por consenso positivo, salvo la adopción de los informes del Sistema de Solución de Diferencias (SSD), donde la decisión se adopta por consenso negativo. Este sistema se completa con una larga lista de pesos y contrapesos (posibilidad de recurrir al voto por mayorías, adopción de interpretaciones auténticas o de excepciones por el Consejo General, etc).

Algunos de los problemas que han aflorado en la actual crisis de la OMC provienen del desequilibrio que existe desde hace años entre el funcionamiento del aparato político de creación de normas y el de supervisión de las mismas, principalmente el SSD, y la pasividad que han mantenido los Estados para ir corrigiendo estas situaciones. Que no se pueda avanzar en los compromisos comerciales es un problema, pero que funcionen correctamente los mecanismos de supervisión no debería serlo, dado que es lo que permite que no se bloquee el sistema. En todo caso, vamos a señalar porqué existe este desequilibrio y las posibilidades que se plantean, o que se podrían plantear, para superarlo.

El aparato político se basa en el consenso positivo de 164 miembros, cuya representación es igualitaria, y en que, en las Rondas de Negociaciones, los compromisos se tienen que asumir por aplicación del principio de todo único. Desde la práctica, lograr un consenso en la adopción de nuevos compromisos comerciales, que abarcasen todos los sectores que se negociaban, ha resultado casi imposible. Y en ningún momento los Estados han solicitado recurrir a una votación formal por mayorías. El resultado ha sido unos avances tan mínimos en la asunción de nuevos compromisos, que se pueden considerar claramente insuficientes. A estos problemas en la toma de decisiones, se suman los que afectan a la participación de los Estados como miembros. En este sentido, la mayoría de los miembros de la OMC se han declarado Países en Desarrollo, incluyendo dentro de estos a los Menos Avanzados, lo que implica que el nivel de compromisos que asumen es menor, por disfrutar de las cláusulas de Trato Especial y Diferenciado. Algunos de los Estados que se incluyen en este grupo, como China, son verdaderas potencias comerciales, con capacidad de competir con los Estados desarrollados al mismo nivel. Por último, en este punto hay que sumar la disparidad en las agendas comerciales negociadoras de los 164 Estados.

Con respecto a los órganos de supervisión, el problema se centra en el SSD, dado que el Mecanismo de Examen de Políticas Comerciales (MEPC) no ha planteado problemas hasta la fecha, quizás porque es excesivamente “diplomático” en la emisión de sus informes. El SSD funciona de forma prácticamente automática en la adopción de los informes por aplicación del principio de consenso negativo. Estos informes obligan a los Estado miembros a cambiar su legislación comercial nacional, cuando determinan que no están cumpliendo los compromisos que se han asumido en el marco de la OMC. La labor del SSD ha sido impecable, en mi opinión y desde la perspectiva de obligar al cumplimiento de los compromisos asumidos. El funcionamiento casi automático del SSD no debería suponer un problema, es más podría verse como una ventaja ante el bloqueo en la creación de normas. Sin embargo, no opinan así algunos Estados, especialmente Estados Unidos, que ha visto “bombardeadas” algunas de sus prácticas comerciales, en especial en temas de dumping y medidas compensatorias, desde el inicio de la OMC. Es quizás el interés de algunos Estados en que no sigan obligándoles a cumplir determinados compromisos, quizás poco claros en su formulación en los tratados, el que ha llevado a ver como un problema el funcionamiento del SSD. Es curioso que se olviden estos Estados de que el propio sistema institucional plantea contrapesos para equilibrar las situaciones de desequilibrio institucional. En este sentido, por ejemplo, el Consejo General, órgano político en el que tienen representación todos los Estados miembros, podía haber adoptado decisiones para corregir el supuesto mal funcionamiento del SSD (bien fuesen los paneles o del Órgano de Apelación). No obstante, no se ha utilizado ninguno de los mecanismos que los tratados ofrecen para restablecer este supuesto desequilibrio. Se ha preferido bloquear el funcionamiento del SSD, justificándolo con un desequilibrio institucional.

Ante esta situación, a la OMC no le queda más remedio que abordar la reforma de su sistema institucional, aunque sea mínimamente. La vuelta al equilibrio que proponen algunos Estados miembros supone, en primer lugar, en el ámbito de la creación de normas abandonar el principio de “todo único” y recurrir a un sistema de creación de normas “a dos velocidades”, comenzando por la adopción de Acuerdos Comerciales Plurilaterales, que posteriormente podrían pasar a Acuerdo Comerciales Multilaterales. Si se mira en retrospectiva, la mayoría de los pocos avances que se han logrado  en los compromisos comerciales desde que se creo la OMC, ha sido precisamente por la aplicación de facto de esta vía. En aplicación de esta forma de negociación, se podría avanzar en una agenda negociadora que satisficiera a todos los Estados miembros. Esta cuestión resulta clave en la actual situación. Es necesario que se abran negociaciones en nuevas áreas comerciales, para que la OMC responda a la realidad comercial mundial (así, e-commerce; investment; female; services domestic regulation; micro, small and medium-Size companies). Al mismo tiempo es necesario avanzar en la los temas que se arrastra desde la apertura de la Ronda de Doha:  negociaciones sobre productos agrícolas, servicios, subvenciones (en especial a la pesca). La agenda multilateral se debería centrar en estos temas, mientras que los Estados interesados podrían abrir una agenda de temas plurilaterales, donde se negociasen los nuevos temas. Ahora bien, esta doble vía implicará un doble esfuerzo de muchos Estados y, sobre todo, avances en la agenda multilateral, para devolver a los Estados la confianza en las negociaciones en la OMC.

En segundo lugar, se plantea la revisión y reorganización de los Comités y Consejos, cuyo funcionamiento resulta clave en la creación de consensos, y en la supervisión del cumplimiento, a través del sistema de notificaciones. Sobre este aspecto, los Estados debería reflexionar también en la necesidad de otorgarle más poderes a la Secretaría, como pieza clave del funcionamiento de los Consejos y Comités. En este sentido, tanto la generación de consensos para la asunción de nuevos compromisos, como el sistema de vigilancia -la transparencia que pretende el sistema de notificaciones- se beneficiarían, se prevendrían bloqueos y, ante un avance lento de nuevos compromisos, si se mantendría un sistema de transparencia más ágil, que lograse la predictibilidad necesaria para el desarrollo del comercio.

En tercer lugar, se apunta la necesidad de fijar criterios para determinar en el marco de la OMC quién es País en Desarrollo y Menos Avanzado. Este es quizás el aspecto más complicado de reformar, pero también de los más necesarios, si se quiere recuperar el equilibrio en el funcionamiento del sistema multilateral. Las economías emergentes, todas ellas clasificadas como Países en Desarrollo, se benefician de algunas cláusulas de Trato Especial y Diferenciado que ciertamente desde la perspectiva comercial son difíciles de mantener. En todo caso, tampoco parece oportuno, y podría resultar perjudicial, que algunos de estos países pasen a ser Países Desarrollados y asuman en bloque todos los compromisos sin los beneficios de las cláusulas de Trato Especial. Lo sensato sería buscar una clasificación intermedia, que permitiera una competencia comercial equilibrada y, por tanto, una participación equitativa en los Estados que asumen compromisos comerciales multilaterales.

En cuanto a las reformas que afectan al equilibrio en el funcionamiento de los mecanismos de supervisión, los esfuerzos se orientan al SSD. En concreto, las propuestas de los Estados se centran en clarificar y limitar los poderes del Órgano de Apelación. Resulta cuando menos curioso que algunas de las propuestas hablen de generar “canales de comunicación” entre el Órgano de Apelación y los miembros de la organización, cuando realmente lo que se trata es de atar la “jurisprudencia” del Órgano de Apelación a los intereses políticos de los miembros. Haciendo una comparación, sería como si los Tribunales Supremos tuviesen que informar cada cierto tiempo a sus Parlamentos de las decisiones que toman, para coordinar el resultado de las mismas. Dada la posición adoptada por algunos Estados miembros, en especial Estados Unidos, se va a tener que lograr una reforma en este línea, limitando por desgracia la actuación basa den la aplicación del derecho que estaba ofreciendo el Órgano de Apelación. En esta ocasión se va perder la oportunidad de dar un paso hacia delante en la evolución del SSD. Para no disminuir las ventajas que había ofrecido el funcionamiento del SSD, sería conveniente que, junto a las reformas que se están negociando, se volviese a la idea de contar con un roster fijo de miembros de los paneles, que ayudaría a mantener la independencia del SSD, y por tanto la seguridad jurídica, que ha caracterizado el funcionamiento del SSD desde la creación de la OMC.

Desde otra perspectiva, y teniendo presente el funcionamiento de todos los mecanismos de supervisión y control, se podrían hace propuestas también de reforzar el funcionamiento del MEPC. Este es un mecanismos puramente diplomáticos de supervisión, no basado en la aplicación del derecho. Si los informes de este órgano tuvieran más peso, podrían equilibrar el excesivo “intrusismo jurídico” del que se ha calificado a los órganos del SSD.

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